Urgenda arrest: Staat moet snel de handen uit de mouwen steken om klimaatdoelstelling te halen

Door Minouche van de Ven

Op 9 oktober 2018 heeft het Gerechtshof Den Haag uitspraak gedaan in het hoger beroep dat de Staat heeft ingesteld tegen de uitspraak van de Rechtbank van 24 juni 2015. Deze procedure is destijds gestart door de Stichting Urgenda. De Rechtbank oordeelde kort gezegd dat de Staat in 2020 een reductie van de CO2-emissie in Nederland moest bewerkstelligen van 25%. De Rechtbank was het eens met Urgenda dat de Staat te weinig doet om dit te bereiken en dat zijn beleid te kort schiet.

De Staat is in beroep gegaan tegen deze uitspraak. De Staat benadrukt dat klimaatverandering een mondiaal probleem is. De Nederlandse uitstoot van broeikasgassen is op mondiaal niveau heel gering en de Staat vindt dat de regering volgens zijn beleid al genoeg doet om klimaatverandering te bestrijden. De rechter mag bovendien niet op de stoel van de regering gaan zitten door zich met de inhoud van dit beleid te bemoeien. De zogeheten trias politica verzet zich daartegen.

Urgenda is van oordeel dat de Staat te weinig onderneemt om de gevolgen van klimaatverandering te bestrijden. Hij begaat een onrechtmatige daad, omdat de gevolgen van klimaatverandering niet op korte termijn gekeerd kunnen worden en delen van de aarde ongeschikt worden voor bewoning door mensen. Dit is strijdig met de maatschappelijke betamelijkheid en de door de Staat onderschreven waarborgen in het Europese Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), in het bijzonder het recht in artikel 2 en 8 EVRM: het recht op leven en het recht op eerbiediging van gezinsleven (waaronder begrepen het recht om verschoond te blijven van nadelige milieu-invloeden van een zodanige ernst en omvang).

Tot verassing van menigeen, die met de Staat van oordeel is dat de Rechtbank zich niet met het regeringsbeleid mag bemoeien, slaagt het beroep van de Staat niet. Minister Wiebes heeft op 16 november jongstleden aangekondigd cassatieberoep in te stellen tegen het arrest van het Hof, omdat de Staat van oordeel blijft dat de rechter zich niet met zijn beleid mag bemoeien.

Maar is het arrest van het Hof nou echt zo verassend? Urgenda heeft haar vordering gebaseerd op een onrechtmatige daad. Ook de Staat kan een onrechtmatige daad begaan als hij bij de uitvoering van zijn beleid verdragsbepalingen schendt en zich onzorgvuldig gedraagt. De rechter kan dat toetsen. In literatuur en jurisprudentie wordt herhaaldelijk benadrukt dat hij daarbij terughoudendheid moet betrachten. Aangenomen moet worden dat civiele rechters zich daarvan steeds bewust zijn. Zij duwen de Staat niet als een wildebras van het pluche. Als zelfs bij een terughoudende toetsing blijkt dat de overheid de grenzen van het rechtmatige overschrijdt, dan moet de rechter kunnen ingrijpen. Dat lijkt in deze zaak aan de orde, nu de civiele rechter voor de tweede keer de vordering van Urgenda toewijst. Urgenda heeft bij de Rechtbank uitvoerig gemotiveerd welke klimaatdoelstellingen voor Nederland en de Europese Unie op basis van diverse verdragen gelden. Aan de hand van wetenschappelijk aanvaarde inzichten heeft zij aangetoond dat de Staat niet genoeg doet om deze doelstellingen behalen. Waarom is haar vordering zo overtuigend? Wie het wil weten zal het gehele arrest van het Hof moeten lezen. Dat vraagt enig doorzettingsvermogen. Maar daarna valt veel beter te begrijpen waarom de rechter tot alarmerende constateringen komt en het uitblijven in 2020 van een verdergaande reductie dan 20% onrechtmatig oordeelt.

Inleidende overwegingen

Het Hof schenkt in de inleidende overwegingen van zijn arrest uitvoerig aandacht aan de klimaatdoelstellingen, de wetenschappelijk inzichten en de wijzigingen, die in de loop der tijd hierin zijn aangebracht. Dit begint met de Verklaring van Stockholm in 1972, waarin de basisbeginselen van het internationale milieubeleid en milieurecht zijn vastgelegd. Deze verklaring is gevolgd door de oprichting van de United Nations Environment Program (UNEP), dat op haar beurt samen met de World Meteorological Organisation (WMO) in 1988 het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) heeft opgericht. Het IPCC publiceert elke vijf jaar de stand van de klimaatwetenschap en klimaatontwikkelingen. In 1992 wordt het mede door Nederland geratificeerde VN-klimaatverdrag gesloten. Dit verdrag schaart Nederland onder de zogeheten (ontwikkelde) annex I landen. Deze landen hebben zich gecommitteerd om de uitstoot van broeikasgassen gezamenlijk of individueel terug te brengen tot het niveau van 1990. Ter uitvoering van dit verdrag (een raamverdrag) vindt jaarlijks een Conference of the Parties (COP) plaats. De eerste COP is gehouden in 1997 in Kyoto. Tijdens de COP van Bali in 2007 hebben de Annex I-landen afgesproken om hun emissies in 2020 met 25-40% te reduceren ten opzichte van 1990, met als doel de opwarming van de aarde te beperken tot maximaal 2°C. Partijen hebben tijdens de COP van Cancun in 2010 op basis van de inzichten van het IPCC erkend dat het lange termijn doel van 2°C mogelijk aanscherping vraagt tot 1,5°C. De COP van Parijs heeft in 2015 geleid tot een akkoord, dat ziet op de periode na 2020. Er wordt een andere systematiek afgesproken dan voorheen: elk land is individueel verantwoordelijk voor het bereiken van de klimaatdoelstellingen. De doelstellingen zelf komen erop neer dat de opwarming mondiaal onder de 2°C moet blijven ten opzichte van het pre-industriële tijdperk. Partijen hebben zich verplicht daarvoor nationale klimaatplannen op te stellen die met elk nieuw plan ambitieuzer moeten worden. Zij hebben vastgesteld dat de huidige klimaatplannen onvoldoende zijn om de doelstelling van 2 °C te bereiken. Zij roepen dan ook op om de inzet van maatregelen in de periode tot 2020 te intensiveren. In de periode na 2020 moeten de maatregelen worden versterkt om een CO2-reductie van 40% in 2030 te halen. Het beëindigen van de inzet van fossiele brandstoffen is een belangrijke maatregel, omdat dit de belangrijkste oorzaak is van de overmatige CO2 uitstoot. Tijdens de COP van Bonn in 2017 is de noodzaak van ‘enhanced action’ tot 2020 opnieuw onder ogen gezien.

Het Hof betrekt voorts in zijn overwegingen dat het IPCC en UNEP sinds hun oprichting herhaaldelijk hebben benadrukt dat de verdragsstaten te weinig doen om de mondiale opwarming te beperken. In 2007 en opnieuw in 2013/2014 becijferde het IPCC dat de CO2-emissie van annex I landen in 2020 25% tot 40% lager moet zijn dan in 1990 om een mondiale opwarming met meer dan 2 °C te keren. Het UNEP constateerde in 2013/2014 dat de emissie van broeikasgassen stijgt in plaats van daalt. Het wordt daardoor steeds minder waarschijnlijk dat de emissies in 2020 laag genoeg zullen zijn om de tweegradendoelstelling tegen de laagst mogelijke kosten te realiseren. Hoewel latere acties de temperatuurdoelen nog zouden kunnen halen, zullen zij moeilijker, kostbaarder en riskanter zijn.

De Europese Unie (EU) heeft zich ook verbonden tot een emissiereductie van 20% in 2020, 40% in 2030 en 80-95% in 2050 ten opzichte van de emissies in 1990. Deze doelstellingen zijn vertaald naar doelstellingen voor de lidstaten in 2020, waarbij een onderscheid wordt gemaakt voor sectoren die deelnemen aan het Europese Emission Trading System (ETS) en de sectoren daarbuiten. Voor Nederland geldt een in 2020 te behalen emissiereductie van 21% voor de sectoren buiten het emissiehandelstelsel en 16% voor de sectoren daarbinnen. Dit wordt bepaald aan de hand van de emissies in 2005 (het jaar waarin het Europese emissiehandelstelsel is ingevoerd). In 2030 en 2015 zijn de emissiereductiedoelstellingen van de lidstaten gelijk aan die van de EU als geheel.

Nederland ging tot 2011 in zijn beleid (het werkprogramma ‘Schoon en Zuinig’) uit van een emissiereductie van CO2 in 2020 van 30%. Daarna heeft Nederland deze doelstelling voor 2020 naar beneden aangepast in lijn met de gezamenlijke doelstelling van de EU, te weten 20% (bestaande uit 16% voor de ETS sector en 21% voor overige sectoren). In de Nederlandse Energieverkenning (NEV) van 2015, een jaarlijkse rapportage van het Energie Centrum Nederland (ECN), het Planbureau voor de Leefomgeving, het Centraal Bureau voor de Statistiek en de Raad voor Ondernemend Nederland, is vermeld dat de berekening van de Nederlandse emissiereductie tussentijds is gewijzigd in verband met een verandering van de berekeningsgrondslag. Deze verandering heeft tot gevolg dat de voor Nederland berekende CO2-emissiereducties van 1990 tot 2020 uitkomen op 23% in plaats van 17% zoals tot dusver werd berekend. Het Hof overweegt dat dit een relatief gunstig beeld oplevert, maar benadrukt ook dat het ECN in een publicatie van 2016 heeft toegelicht dat dit beeld niet klopt. De nieuwe berekeningsmethode komt erop neer dat een reductie van 23% zelfs minder gunstig is dan een CO2-reductie van 17% op basis van de oude berekeningsmethode. De NEV 2016 berekent dat de CO2-reductie in 2020 uit zal komen op circa 23% (met een onzekerheidsmarge van 20-26%) en de NEV 2017 hanteert een onzekerheidsmarge van 19% tot 27%. Deze bestaat voor een deel uit onzekerheid over de inzet van conventionele elektriciteitscentrales. Het staat dus niet vast dat zal worden voldaan aan de 25% reductie die de Rechtbank in eerste aanleg heeft bepaald. De Nederlandse regering heeft in zijn regeerakkoord van 2017 onderschreven dat Nederland er alles aan moet doen om de doelstelling van Parijs (in de periode na 2020) te halen. Daarom legt de regering de lat hoger dan de EU. In een nog te sluiten Nederlands klimaatakkoord wordt uitgegaan van een reductie van 49% in 2030, omdat met een 40%-doelstelling een opwarming van maximaal 2 of 1,5 graden niet wordt gehaald.

Nederland kent voorts een hoge CO2 uitstoot per hoofd van de bevolking. Nederland staat op plaats 34 van 208 landen. Van de 33 landen met een hogere uitstoot zijn er maar negen met een hogere uitstoot per capita, waaronder geen enkele EU-lidstaat. Sinds 1990 is de CO2 uitstoot in Nederland nauwelijks afgenomen en de laatste jaren zelfs weer gestegen.

Reële (onrechtmatige) inbreuk op artikel 2 en 8 EVRM?

Onder verwijzing naar jurisprudentie van het Europese Hof ter bescherming van de rechten van de mens beantwoordt het Hof de vraag of de door Urgenda gestelde dreigende inbreuk op de artikelen 2 en 8 van het EVRM (recht op (gezins)leven) ernstig genoeg is om de Staat met het oog op zijn zorgplicht te dwingen tot het nemen van preventieve maatregelen. De gevaren van een klimaatverandering moeten immers zo ernstig zijn dat bij het uitblijven van zulke maatregelen een inbreuk op deze bepalingen wordt aangenomen. Het Hof benadrukt dat er een directe relatie is tussen de stijgende emissie van broeikasgassen, waaronder met name CO2, en de verandering van het klimaat. Urgenda heeft, aan de hand van een door NASA in kaart gebrachte wereldwijde opwarming van het begin van het industriële tijdperk (1850) tot 2017, laten zien dat de opwarming van de aarde steeds sneller gaat. Van 1850 tot 1980, dus over 130 jaar, bedroeg de opwarming 0,4 °C. Vanaf 1980 tot 2017 bedraagt de opwarming over een periode van circa 40 jaar al 1,1 °C. Als de aarde meer dan 2° C opwarmt veroorzaakt dit overstromingen door zeespiegelstijgingen, sterke regenbuien, hittestress, droogtes met hevige bosbranden, toenemende verspreiding van infectieziekten en verstoring van voedselproductie en drinkwatervoorziening. Ook worden ecosystemen, flora en fauna aangetast met een verlies van biodiversiteit. De Staat heeft dit volgens het Hof niet (gemotiveerd) bestreden. Evenmin heeft hij de stelling van Urgenda bestreden dat een inadequaat klimaatbeleid in de tweede helft van deze eeuw honderdduizenden slachtoffers zal maken alleen al in West-Europa. Cumulatie van CO2 in de atmosfeer kan er bovendien toe leiden dat het klimaatveranderingsproces een ‘tipping point’ bereikt met een abrupte klimaatverandering tot gevolg, waarop noch mens noch natuur zich behoorlijk kan instellen. Het risico op zo’n omslag wordt volgens het IPCC rapport van 2013/2014 met toenemende snelheid groter toe bij een temperatuurstijging tussen de 1 en 2 °C. De CO2-emissie vertoont momenteel nog steeds een stijgende lijn. Tussen partijen staat vast dat een temperatuurstijging niet meer dan 1,5 °C (vgl. het Akkoord van Parijs) mag bedragen om zulke gevaren te voorkomen. Dit staat gelijk met een maximale concentratie broeikasgassen van 430 ppm. Op dit moment bedraagt de hoeveelheid broeikasgassen in de atmosfeer 401 ppm. Het Hof constateert dat er dus nog maar heel beperkt ruimte is voor een toename van broeikasgassen. De kans dat een temperatuurstijging tot maximaal 1,5 °C wordt beperkt is uitermate klein. Een opwarming van minder dan 2°C zal bovendien grote en kostbare inspanningen vergen. Het Hof beantwoordt de vraag of de dreigende inbreuk op artikel 2 en 8 EVRM ernstig genoeg is dan ook instemmend. Er bestaat een reële dreiging van een gevaarlijke klimaatverandering. Ook bestaat een ernstig risico dat de huidige generatie ingezetenen nog zal worden geconfronteerd met verlies van leven en/of verstoring van het gezinsleven. De Staat is daarom op grond van artikel 2 en 8 EVRM verplicht hiertegen een reële bescherming te bieden.

Is vasthouden in Nederlands beleid aan 20% CO2 reductie onrechtmatig?

Vervolgens dient het Hof in te gaan op de beroepsgrond van de Staat dat het hem vrij zou staan om vast te houden aan een CO2-reductie van 20 % in 2020 in plaats van de door de Rechtbank bepaalde 25%. De Rechtbank heeft dit percentage bepaald aan de hand van het rapport AR4 van het IPCC. De Staat meent evenwel dat het IPCC in zijn laatste rapportage AR5 aangeeft dat er meerdere wegen zijn om de CO2-emissie zodanig te reduceren dat deze in 2030 49% bedraagt. Een reductie van 20% per 2020 zou volgens de Staat niet eraan in de weg staan dat de doelstelling van 2030 wordt gehaald. Daarbij doelt de Staat met name op de in AR5 genoemde CDR-maatregelen (Carbon Dioxide Removal) die CO2 uit de lucht moeten halen. Het Hof volgt echter het door Urgenda met wetenschappelijke inzichten onderbouwde standpunt dat de inzet van CDR maatregelen op de korte termijn niet realistisch is. De European Academies Science Advisory Council heeft aangegeven dat klimaatscenario’s, die van dergelijke technieken uitgaan, bij de huidige stand van zaken een laag realiteitsgehalte hebben. Daarom schetst het IPCC volgens het Hof in AR5 mogelijk een te rooskleurig beeld en kan er niet zonder meer van worden uitgegaan dat zulke alternatieven in de praktijk ook tot de tweegradendoelstelling kunnen leiden. Dat in het rapport AR5 geen doelstelling voor 2020 wordt genoemd betekent bovendien niet, zoals de Staat meent, dat de reductiescenario’s uit AR4 achterhaald zijn en er dus geen doelstelling zou gelden voor 2020. Bij de beoordeling of de Staat aan zijn zorgplicht heeft voldaan, neemt het Hof daarom tot uitgangspunt dat voor het verwezenlijken van de tweegradendoelstelling een emissiereductie van 25-40% in 2020 noodzakelijk is.

De Staat heeft diverse weren aangevoerd tegen deze doelstelling, onder andere: (a) dat ETS de Staat zou beletten een reductie van 25% te bereiken, (b) dat bedrijven naar het buitenland zouden vertrekken bij een stringent klimaatbeleid, (c) dat de 25% doelstelling uit AR4 een gemeenschappelijke doelstelling is en dus niet individueel op Nederland kan worden toegepast, (d) dat de bijdrage van Nederland aan de mondiale emissie van broeikasgassen heel beperkt is en de Staat het klimaatprobleem niet alleen kan oplossen, (e) dat er weinig tijd resteert tot 2020 en de ingrijpende en kostbare offers, die moeten worden gebracht om de CO2-emissie te reduceren, behoren tot de beleidskeuzes van de democratisch gelegitimeerde overheid waarmee de rechter zich vanwege de machtenscheiding niet mag bemoeien en (f) dat het bereiken van de 25% reductie alleen mogelijk is door invoering van wetgeving en het bevel van de rechtbank neerkomt op een ontoelaatbare opdracht om zulke wetgeving vast te stellen.

Het Hof wijst deze weren af. Hij overweegt: (a) dat het Europese Verdrag lidstaten met het oog op belangen als hier aan de orde vrij laat om verdergaande maatregelen te treffen dan ETS, (b) dat de Staat niet heeft aangetoond dat bedrijven bij een stringent klimaatbeleid zullen vertrekken, (c) dat de 25% reductiedoelstelling uit AR4 weliswaar een gezamenlijk doelstelling is voor Annex I landen, maar dat de Staat niet heeft aangetoond waarom voor Nederland individueel een lagere doelstelling zou gelden, (d) dat klimaatverandering en CO2 reductie inderdaad een mondiaal probleem zijn, maar dat dit de Staat niet ontslaat van zijn verplichting om naar vermogen op zijn eigen grondgebied maatregelen te treffen, (e) dat de Staat al heel lang op de hoogte is van de noodzaak om maatregelen te treffen voor een CO2-reductie, dat hij sinds de uitspraak van de Rechtbank uit 2015 weet dat hij moet voldoen aan een reductie van 25% in 2020, dat de rechter heeft vastgesteld dat de Staat rechtstreeks werkende verdragsbepalingen (art. 2 en 8 EVRM) schendt die deel uitmaken van de Nederlandse rechtssfeer en voorrang hebben boven Nederlandse wetten waardoor de Staat onrechtmatig handelt, dat de Staat evenwel voldoende ruimte behoudt om zelf de maatregelen te bepalen voor een emissiereductie van 25% in 2020, en dat de scheiding der machten niet in de weg staat aan dit oordeel (f) dat de Staat niet heeft aangetoond dat het bereiken van de 25% doelstelling uitsluitend door wetgeving kan worden bereikt, zoals onder meer blijkt uit het nog te sluiten Nederlandse klimaatakkoord, en als wetgeving al nodig zou zijn, uit het rechterlijke bevel niet volgt hoe deze wetgeving inhoudelijk moet luiden.

Conclusie

Het Hof bekrachtigt dus het oordeel van de Rechtbank dat de Staat onrechtmatig handelt, als hij uitgaat van een reductie van 20% in 2020. Daarbij laat het Hof meewegen dat Nederland zich niet kan ‘verschuilen’ achter de EU doelstelling van 20% in 2020. De EU onderschrijft inmiddels immers ook dat een grotere reductie nodig is en zal als geheel in 2020 uitkomen op een reductie van circa 26-27%. Verder laat het Hof meewegen dat Nederland als Annex I-land in het verleden de ernst van de klimaatsituatie herhaaldelijk heeft onderschreven en jarenlang is uitgegaan van een reductie per 2020 van 25% tot 40%, met een concreet beleidsdoel van 30% tegen dat tijdstip. Dit beleidsdoel is vanaf 2011 teruggebracht tot 20% in EU verband, zonder wetenschappelijke onderbouwing en ondanks het feit dat steeds meer bekend werd over de ernstige gevolgen van de uitstoot van broeikasgassen voor de opwarming van de aarde.

Nawoord

Na lezing van dit arrest rijst de vraag waarom de Staat, als er zulke grote gevaren voor zijn ingezetenen op het spel staan, om principiële redenen cassatieberoep wil aantekenen. Het Hof is immers evenals de Rechtbank niet over één nacht ijs gegaan. De wetenschappelijk onderbouwde gevaren van klimaatverandering zijn zo groot dat een dreigende inbreuk op mensenrechten wordt aangenomen. Zo’n dreiging zal beslist niet voor elke beleidsmaatregel door een rechter worden aangenomen. Het door de Staat geuite ongenoegen, dat de rechter een precedent schept door zich met de beleidsvrijheid van de overheid te bemoeien, overtuigt dus niet. Als de Staat zich bovendien herhaaldelijk laat ontvallen dat hij zich, ongeacht het cassatieberoep, aan de 25% doelstelling wil houden, is het dan niet efficiënter om tijd en menskracht te steken in de noodzakelijke maatregelen in plaats van principiële procedures die waarschijnlijk pas na 2020 tot een uitspraak leiden?

Het volledige arrest is te vinden via deze link: https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:GHDHA:2018:2591&showbutton=true&keyword=urgenda