Breaky breaky in het omgevingsrecht

Door Minouche van de Ven

Op 3 februari 2021 oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State weer eens over de reikwijdte van de vrijheid van meningsuiting van een zendamateur die een hoge zendmast bij zijn woning wilde plaatsen. Zulke zaken komen zo nu en dan bij de Afdeling en zijn altijd interessant, omdat de inbreuk van het omgevingsrecht op artikel 10 van het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (verder: EVRM) wordt afgewogen tegen de belangen die in het omgevingsrecht betrokken zijn. 

Aanvankelijk gaat het om de weigering van Burgemeester en Wethouders van Schouwen-Duiveland (verder: B&W) om een omgevingsvergunning te verlenen voor de plaatsing van een 9 meter hoge zendmast die uitgeschoven kan worden tot een hoogte van 18,5 meter. Deze vergunning is aangevraagd door een zendamateur. De antenne past niet in het bestemmingsplan en ook niet in de zogeheten regeling voor ‘kruimelgevallen’ waarbij van dat plan kan worden afgeweken. 

In beroep bij de rechtbank voert de zendamateur aan dat de weigering in strijd is met artikel 10, tweede lid, EVRM. B&W motiveren naar aanleiding van een tussenuitspraak van de rechtbank dat zij een juiste afweging van belangen, als bedoeld in dit artikel, aan hun weigering ten grondslag hebben gelegd.  Enerzijds hebben zij het belang gewogen van de aanvrager om zijn hobby met een groot zendbereik uit te oefenen en anderzijds het belang van omwonenden om de visuele kwaliteit van de omgeving en de waarde van hun woningen te beschermen. B&W vinden ook dat zij het algemeen belang in hun afweging hebben betrokken. Onder verwijzing naar een tweetal adviezen van de welstandcommissie en een stedenbouwkundig advies concluderen zij dat de antenne-installatie onevenredig bezwarend is voor de omgeving, het beeld van de omgeving verstoort, een misplaatste invloed heeft op de sfeer van het straatbeeld en woonpercelen, niet past in het open karakter van het eiland Schouwen-Duiveland met weinig hoogbouw en tot slot niet verenigbaar is met de signatuur van het landschap. 

De rechtbank oordeelt echter in zijn uitspraak van 28 mei 2018 dat B&W tekort zijn geschoten in de afweging van de belangen, bedoeld in artikel 10, tweede lid, EVRM. De negatieve adviezen van de welstandscommissie en het stedenbouwkundige advies doen daar niet aan af. Weliswaar hebben B&W terecht - onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 26 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4253) - gesteld dat in het licht van de toetsing aan artikel 10, tweede lid, EVRM, moet worden beoordeeld of de in geding zijnde antenne-installatie onevenredig bezwarend is voor omwonenden en dat daarbij alle belangen moeten worden betrokken, maar volgens de rechtbank hebben B&W niet voldaan aan een verzwaarde motiveringsplicht of de antenne-installatie ‘onevenredig’ bezwarend is. 

Tegen deze uitspraak tekenen zowel omwonenden als B&W hoger beroep aan. Hangende dit beroep geven B&W de moed op en verlenen op 10 september 2020 alsnog de gevraagde vergunning onder intrekking van hun beroep. Omwonenden handhaven hun beroep – dat zich van rechtswege ook richt tegen de verleende vergunning – en vullen hun gronden tegen de verleende vergunning aan. Zij voeren aan dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat B&W de weigering onvoldoende hebben gemotiveerd. Zij concluderen dat het weigeringsbesluit deugdelijk motiveert dat de antenne-installatie voor hen onevenredig bezwarend is. 

De Afdeling overweegt naar aanleiding van deze gronden dat tussen partijen niet in geschil is dat de weigering van de omgevingsvergunning in strijd is met de vrijheid van meningsuiting, bedoeld in artikel 10, eerste lid, EVRM. In artikel 10 EVRM is het volgende bepaald:

 1.       Een ieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen.

2.       Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk (proportioneel en subsidiair) zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen.

Verwijzend naar haar uitspraken van 12 september 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX7114) en 5 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2616), stelt de Afdeling vast dat redelijke eisen van welstand wel degelijk kunnen worden aangemerkt als een reëel maatschappelijk belang dat een beperking van het recht op vrijheid van meningsuiting op de voet van artikel 10, tweede lid, EVRM rechtvaardigt. Dit om wanordelijkheden te voorkomen en rechten van anderen te beschermen. De Afdeling verduidelijkt daarnaast haar uitspraak van 26 november 2014, zoals door B&W en de rechtbank aangehaald. Deze uitspraak geeft aan dat in verband met artikel 10, tweede lid, EVRM bekeken moet worden of de plaatsing van de antenne-installatie onevenredig bezwarend is voor omwonenden. Bij de beoordeling of de inmenging in de vrijheid van meningsuiting noodzakelijk is, is volgens de Afdeling van belang of de mate van inmenging evenredig is aan het daarmee gediende doel, in dit geval de bescherming van de rechten van anderen. De Afdeling benadrukt dat B&W bij de beoordeling van deze noodzaak en de afweging van betrokken belangen beoordelingsruimte hebben (zie de uitspraak van 14 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN1135). Verder moet bij de beantwoording van de vraag of een bouwwerk onevenredig bezwarend is voor omwonenden en afbreuk doet aan de rechten van anderen, aandacht worden geschonken aan onder meer de vormgeving van het bouwwerk en de aard van zijn omgeving. 

De Afdeling ziet op grond van deze uitgangspunten, anders dan de rechtbank, geen grond voor het oordeel dat er vanwege artikel 10, tweede lid, EVRM een zwaardere motiveringsplicht geldt voor de beoordeling van de noodzaak van de antenne-mast tegenover de belangen van derden, althans geen zwaardere plicht dan die waaraan B&W in dit geval hebben voldaan. De conclusie is dan ook dat de in het weigeringsbesluit gegeven motivering volstaat en dat de inmenging in het recht op de vrijheid van meningsuiting gerechtvaardigd is. De weigering van de omgevingsvergunning is dus niet in strijd met artikel 10 van het EVRM. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het beroep is gegrond en het besluit van 10 september 2020, waarbij B&W hebben besloten de omgevingsvergunning alsnog te verlenen, wordt vernietigd. De volledige uitspraak is hier te vinden.